关于对物权登记合法性审查评判标准的思考

内蒙古同声律师事务所 卢云

本文试对物权登记合法性审查的评判标准作多方位的分析和深层次的探讨。提出这一命题的原因，在于《行政诉讼法》规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。物权登记属于行政确认具体行政行为，在涉及物权登记效力的行政诉讼中，过分偏颇地强调登记程序的完整性、合规性，从而以登记材料是否绝对完整和登记程序是否存有暇疵，作为判断物权登记是否合法有效的标准，导致的结果将是在诚实交易中支付了标的物对价，并经政府主管机关登记确认的物权受到侵害，而非法占据标的物的行为得到认可。

案例之一：

某私有企业进行厂区改造，建设工程的一楼以上为生产车间和办公区域，一楼为面向社会销售的营业用房。由于建设方资金紧缺，为了筹集建设资金，在基础施工阶段即进行了营业用房的预售，单间营业用房价款15万元。甲某以支付现金10万元，债权3万元折抵房款，尾欠2万元的方式，与该私企签订了《售房协议》，并于给付房款的当日与私企老板一同前往房屋权属登记机关进行了房屋所有权登记，由当地人民政府核发了《房屋所有权证》。

一年后房屋竣工，甲某花钱购买，并已经进行所有权登记的营业用房，却被卖方老板的亲属乙某占据。理由是该私企对其欠款30万元，已用该营业用房和另外一套营业房抵偿债务。甲某向当地人民法院提起民事诉讼，请求人民法院判令乙某无条件腾退房屋。一审法院判决该房屋所有权属于甲某，乙某在判决发生法律效力后，将房屋交与甲某使用。乙某不服一审判决，提出上诉。

在二审法院审理期间，乙某以当地人民政府为甲某核发《房屋所有权证》程序违法为由，提起行政诉讼。其理由是：乙某先于甲某从卖方手中购得房屋，因此标的房屋应当属于乙某所有。根据《建设部房屋权属登记管理办法》和《关于简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见》的规定，新建房屋应当首先办理所有权初始登记。未经初始登记，并领取房屋所有权证，不得进行转让。办理初始登记需要提交土地使用权或土地来源证明、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收的合格证明、房产测绘机构出具的房屋建筑面积测绘成果报告及有关的其他证明材料。卖方向甲某出售房屋不具备上述条件，因此当地政府为甲某办理房屋所有权登记程序违法，由此要求法院判决撤销为甲某核发的《房屋所有权证》。

这就提出了一个尴尬的问题。同样是在卖方未办理初始登记的条件下，从同一卖方手中买受了同一标的房屋，未申请权属登记的一方却以卖方不具备出售条件，标的房屋不具备转移登记的前提条件为由，请求撤销当地政府为已进行所有权登记一方所核发的房屋所有权证。其目的是要求确认标的房屋属于自己所有，至少是希望其对标的房屋的占有状态得到司法程序的认可。

当地政府核准甲某进行房屋所有权登记的背景是：建设用地使用权和项目工程所有权属于卖方企业，权属明确。当地政府建设工程规划管理、建设工程施工管理和房屋权属登记管理工作均处于起步阶段，房屋所有权初始登记工作尚未开展，凡新建房屋进行出售，均直接为买受人办理所有权登记。

乙某提起行政诉讼还存在超过行政诉讼法规定的起诉期间等问题。被诉行政机关以为甲某核发房屋所有权证程序合法进行抗辩。笔者作为甲某的诉讼代理人，在该案诉讼中提出的观点是：1、原告乙某虽然具有程序上的诉权，但由于其不能提供证据证明其本人比甲某具有更优势的所有权登记申请权，并且从未申请进行所有登记，因而不具有实体上的撤销请求权。2、对于物权登记是否程序合法，必须联系物权登记的目的，进行历史的分析。当地政府尚未开展房屋所有权初始登记工作，就不能简单的以是否进行过初始登记作为判断转移登记是否合法的依据，关键应当审查交易是否真实，对于卖方的财产处分权是否存在争议。3、《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，应当从知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。原告乙某在甲某提起民事诉讼时，就知道或者应当知道当地政府已经为甲某核发了房屋所有权证，其起诉已超过法律规定的起诉期间。

一审法院的判决是驳回原告乙某关于请求撤销当地政府为甲某核发的房屋所有权证书的诉讼请求，但对驳回诉讼请求的理由的论证却很含糊。同时一审判决还认为，原告乙某提起诉讼未超过从行政机关作出具体行政行为起算的二十年，因此未超过法定起诉期间。原告乙某自然要提出上诉，与被诉具体行政行为有直接利害关系的第三人甲某也因一审判决对起诉期间的认定不当而提出上诉。二审法院经审理，认为乙某的起诉超过了法定的起诉期间，且没有正当理由。根据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十四条第一款第六项、第七十九条第一项之规定，裁定撤销一审判决，改判驳回乙某的起诉。因乙某提起行政诉讼而中止审理的民事案件也恢复审理。其裁判结果自然是驳回乙某的上诉，维持一审判决。至此，围绕着房屋归属问题，所进行的民事和行政诉讼总算终结。但是留给人们的思考是：假如乙某提起行政诉讼未超过法律规定的起诉期间，法院又当如何判决？

案例二：

某男与某女系同居关系。在同居关系建立之前，某男经当地人民政府批准，取得一处建设用地使用权，建造平房两间，领取了《国有土地使用证》，但未办理房屋权属登记。在两人关系破裂并解除同居关系后，某男为躲避某女的纠缠，暂时寄居工作单位。某女仍然留住该房。在某男完全不知情的情形下，某女持某男身份证复印件，以某男愿以赠予该房屋及其使用范围内的土地使用权作为解除同居关系的条件为由，申请当地国土局变更土地使用权，并更换了使用权人为其本人的《国有土地使用证》。某男闻讯后登报声明原《国有土地使用证》丢失，并向国土资源管理局申请作废换发给某女的《国有土地使用证》。当地国土局未履行必要的程序，即收回了某女的《国有土地使用证》。

某女以国土局收回《国有土地使用证》程序违法为由，提起行政诉讼，请求人民法院确认国土局收回《国有土地使用证》的行政行为程序违法，恢复换发给其本人的《国有土地使用证》。一审法院认为国土局撤销换发给某女的《国有土地使用证》，“未按法定程序制作决定书，送达当事人，侵害了公民的合法权益”，故判决撤销国土局撤销换发给某女《国有土地使用证》的行为，责令重新作出具体行政行为。同时还认为某女申请办理国有土地使用权变更登记时，未能提供某男同意转让的书面合同，故驳回某女要求恢复《国有土地使用证》的诉讼请求。某女不服一审判决，提出上诉。二审判决将撤销国土局撤销换发给某女的《国有土地使用证》的行为，改变为确认国土局行政行为违法，维持了驳回某女要求恢复《国有土地使用证》的诉讼请求。这样讼争土地使用权就处于一种真空状态。

某男请求国土局补发《国有土地使用证》，国土局一直未作明确答复，某男提起行政诉讼，请求判令国土局在法定期限内为本人补发《国有土地使用证》，法院未予受理。某男又以请求撤销国土局为某女换发的《国有土地使用证》再次提起行政诉讼，目前该案尚无最终结果。

上述案例表明：现实生活中的法律纷争是复杂纷繁的，即使是在物权登记的范畴内，对具体登记和撤销行政行为作出程序是否合法的评判，进而对实体纷争作出恰当的处理，远比法律规范所表述的关系和概念复杂得多。《行政诉讼法》规定“人民法院审理行政案件的具体行政行为是否合法进行审查”是容易的，但在处理具体的行政诉讼案件中，对复杂纷呈的法律是非作出明晰的判断，从而作出代表社会正义、维护社会主义法律秩序，有利于构建社会和谐的司法裁判并非易事。

以案例一为例，如似一审判决回避物权登记程序上的瑕疵，简单认定登记行为程序合法，尽管在实体裁判上是相对的公正的，但其实是没有说服力的。但如若认定物权登记程序违法，进而撤销甲某的房屋所有权登记，那么导致的结果将是十分严重的。机械的、教条的对房屋权属登记机关为甲某进行所有权登记的基础条件是否具备和登记材料是否完整进行审查，从而以此作为评判物权登记行政行为是否程序合法的依据，很可能得出的结论是该行政行为程序违法，进而撤销甲某的物权登记。其导致的结果是在房屋取得权纷争中，进行物权登记的远不如未进行物权登记的更有优势。所造成的后果是对当地房屋权属登记工作的整个颠覆和房地产管理秩序的全面混乱。

如果说登记机关为甲某进行所有权登记，不具备登记确权的基础条件的话，因而程序违法的话，难道确认标的营业用房属于乙某所有，登记确权的基础条件就能具备吗？

以案例二为例，法院判决认定国土局未履行必要程序，撤回为某女换发的《国有土地使用证》程序违法，并非没有理由，但却造成了该宗国有土地使用权的权利真空。

从上述案例的分析中，笔者所进行的思考是：

1、对于物权登记确认和撤销行政行为是否合法进行评判，必须进行历史的和具体的分析，不能孤立的和教条的对照某些规范性文件的程序性规定而作出片面的结论。

2、评判某一具体的物权登记确认和撤销行政行为是否程序合法，必须联系设置物权登记制度的宗旨进行审视和考察，围绕明确权属关系，维护交易安全的立法指导思想，具体问题具体分析，从而得出恰当的结论。决不能就程序论程序，从而使判断结论失之偏颇。并且，司法裁判应当立足于依法公正处理实体纷争，解决现实问题，而不能是行政审判的结果出现物权真空，使社会法律关系更加混乱。

本文收录于司法部司法行政学院  组织编写《律师公证法律实务论丛（一）—全国高级律师高级公证员论文集》法律出版社2010年12月第1版