关于改变律师分布不平衡状态若干问题的思考

内蒙古同声律师事务所   卢 云

内容提要

本文较为系统的分析了律师分布失衡的状态，较为深入的剖析了一些地区律师事业发展严重滞后，律师规模发展缓慢，甚至出现萎缩，律师力量羸弱的深层次原因。提出了改变这一现状的思路与对策。

关键词：律师分布失衡    原因与对策

据前任中华律师协会会长于宁在2011年3月初披露，截止2010年年底，全国律师总人数已经达到20.4万人。稍早一些时候，新华社报道全国律师事务所的数量已经发展到1.69万家之多。可以说中国律师在数量上已经初具规模，已经成为在中国法治进程中发挥着越来越重要的作用的社会有生力量。然而，律师在地域分布上极不平衡。2011年7月，曾有新闻媒体呼吁：“律师分布东西失衡，法律援助自愿者行动盼政策力推”。指出：“由于自然和历史等原因，西部个别县市确实很贫困，法律在那里同样显得很贫瘠”，“在中东部地区，一些年轻律师处在温饱钱上，但是他们仍把中东部地区作为首选”。司法部对律师分布东西失衡，所采取的对策是会同共青团中央启动并着力推行“1+1”中国法律援助自愿者行动。

其实，律师分布的失衡不仅仅表现在东西部之间分布的失衡，而且表现在同一区域内省会城市与地区中心城市之间，地区中心城市与县城及小城镇之间，以及同为西部的不同区域之间律师分布的不均衡，和律师过度向首都和省会城市集中的趋向。2010年2月，北京市律师协会发布北京共有执业律师21127人、律师事务所1345家。这就是说，北京市集中了全国十分之一以上的律师和8.4%以上的律师事务所。以内蒙古自治区为例，截止2010年年末，全区共有社会执业律师2996名，其中集中在首府呼和浩特市的就有933名，集中度为23.35%，在全区9市3盟中，律师分布集中度比较高的呼和浩特、包头、赤峰、呼伦贝尔、通辽、鄂尔多斯6个建制市中，在地理区域上，属于东西中部的都有，共有社会执业律师2498人，在全区社会执业律师中所占比例接近83.38%；其余乌海市、乌兰察布市、巴彦淖尔市和阿拉善盟、锡林郭勒盟、兴安盟3市3盟，执业律师共计498人，在全区社会执业律师中所占比例仅为16.62%。最极端的例子是乌兰察布市，人口272.87万、面积5.5万平方公里，位于内蒙古自治区中部，下辖1区、1市、4旗、5县，是神舟5号、6号、7号、8号和9号落地的地方，号称“神舟家园”，同期（2010年年末统计数）只有社会执业律师40名，而在这40名律师中，27名也是集中在市政府驻所地集宁区，23名集中在2个市司法局直属律师事务所，其余1市、4旗、5县的9个律师事务所散落着11名律师。可见律师分布不平衡具有普遍性，但失衡的状态与原因具有复杂性，并不仅仅是东西部分布失衡的问题。

律师在健全的司法结构中是不可缺少的组成部分。在任何完善的法治社会中，都是极为活跃的社会力量。在中国特色社会主义律师制度的框架下，律师肩负着维护社会生活当事人的合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平和正义的职业使命，是中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者。在刑事诉讼中，辩护律师还担负着保障人权的重任。在国家的法治进程中，律师有着其他任何社会力量所不可替代的作用。

律师分布的失衡直接带来的是在不同地区、不同地方生活的人们，获得法律服务的机会与服务水准巨大差异和实现获得法律服务权利的不平等。最极端的是在律师稀缺的特别贫困的地区，弱势群体权益受到损害没有地方去请律师。从依法治国，建设社会主义法治国家的战略目标着眼，律师分布的失衡严重掣肘国家法治建设的进程。“1+1”法律援助自愿者行动，虽然能够对特定的对象起到帮扶的作用，解决一定的问题，在一定范围内播洒了法律援助的种子，但相对于整个西部地区，特别是律师空缺或严重短缺地区的法律服务需求而言，只是杯水车薪。在现行的律师体制框架下，在目前中国律师的生存状态下，我们不可能调动大批量的成熟的律师进入法律援助自愿者的行列。同时，由于法律援助自愿者行动性质本身的局限性，也决定了“1+1”法律援助自愿者行动，不可能成为解决律师分布失衡和西部地区律师短缺问题的根本性途径。要从根本上解决西部地区，特别是律师空缺或短缺地区法律服务的覆盖问题，还是要从战略上和体制上来解决律师分布的失衡问题，解决律师过度向首都和省会城市集中的问题。

一般认为律师分布的失衡是由经济和社会发展的不平衡所决定的，因而是无奈的。笔者认为，经济和社会发展水平是制约法律服务需求，进而制约律师规模的一个重要因素，但不是唯一的因素。除受经济和社会发展水平制约的法律需求之外，律师规模的壮大至少还要受到两个因素的影响：一是律师队伍扩大的人力资源条件；二是律师自身的体制是否具有自我发展的动力。在首都和省会城市，法学院校云集，每年都有大批毕业生通过司法职业资格考试，源源不断进入律师队伍。因而首都和省会城市律师规模的扩张具有得天独厚的条件。这种人力资源优势和经济和社会发展水平的优势，是地方上的普通律师事务所无可企及的。但是，对于律师自身缺乏自我发展的动力的问题，是可以通过继续推进和深化体制改革来解决的。

这些年来，中国律师队伍的迅速壮大和律师事业的迅猛发展，得益于律师体制的改革和合伙制律师事务所的兴起。同样，在西部的一些地方，律师事业发展严重滞后，律师规模发展缓慢，甚至出现萎缩，律师力量羸弱，最根本的原因就是在这些地方国资所的体制还居于主导地位。在2000年进行的国办律师事务所“脱钩改制”，西部地区对于认为不具备“脱钩改制”条件的县一级国办律师事务所，均保留了国资所的体制。当时的初衷是为了保障律师行业的存在，扶持偏远和贫困地区律师的生存与发展。十多年过去了，效果与初衷适得其反。凡保留国资所体制的县域律师事务所绝大多数没有任何发展。以内蒙古自治区乌兰察布市为例，在1区、1市、4旗、5县保留国资所体制的1市、3旗、5县的9个律师事务所中，始终在1人所和3人以下所的规模上徘徊，至今总人数也只有10多人。

在县域之内只有一名律师的特殊的执业环境中，在国资所的体制下，特别是在一人所自任主任的格局下，没有发展的必要与需要，尽管律师本人可能很优秀，也不会有发展的动力。这就是西部一些地区律师事业发展严重滞后，律师规模发展缓慢，甚至出现萎缩，律师力量羸弱的深层次原因。出路只有继续推进和加快律师体制的改革！对已经没有任何继续保留国资所体制的律师事务所实行全面的合伙制或个人制改造。唯有如此，才能对在律师事业迅猛发展的大潮中沉睡的国资所注入活力。

为了加快律师规模发展缓慢、律师事业滞后地区律师队伍的发展壮大，实现律师事业的均衡发展，笔者提出如下建议：1、在律师规模发展缓慢的地区，适当放宽对兼职律师从业条件的限制，以扩大充实律师队伍的人力资源；2、放宽条件，扶持对县级行政区域有直接幅射作用的地级市有影响的律师事务所在县级行政区设置分所，打破县级行政区只有一个律师事务所的格局，注入竞争活力；3、对于在困难环境中发奋有为的律师事务所，司法行政机关和地方政府应当在组织管理方面给予积极的引导和指导，在财力上给予大力的扶持和帮助，对于执业律师的社会保障给予积极的关注和必要的补贴，保障律师业的从业人员安心执业。